| 推进政府改革，是“十一五”规划的关键环节。深化行政执法体制改革是政府改革的重要内容，也是我区“十一五”期间面临的一个具有必要性和紧迫性的课题。
一、深化行政执法体制改革的必要性
（一）深化行政执法体制改革，是促进经济发展的要求。城市管理和行政执法的目的和任务就是遏制和解决城市在经济、社会、环境方面表现出来的目标与现状的矛盾与反差，实现城市环境的优美整洁和良好秩序。良好的城市管理必将对城市经济社会发展带来较好的巩固、促进作用，城市管理与建设如果存在不相协调问题，势必要成为城市建设的阻碍力。
（二）深化行政执法体制改革，是促进社会稳定、构建和谐社会的要求。行政执法是有效社会管理方式之一，是促进社会稳定、构建和谐社会重要方面。但违法行政、粗暴管理、滥用职权、行政不作为也会导致群众不满，影响社会稳定。
（三）深化行政执法体制改革是提升城市综合竞争力的要求。秩序井然、环境优美是吸引投资的重要硬件因素，服务到位、管理有序、投诉快捷、处置公正是吸引投资的重要软件因素，提升城市综合竞争力，创一流城区，必然要求建立一支一流城市管理队伍。
二、行政执法存在的问题及现状
（一）执法队伍过多过滥，执法权限交叉，职责范围界定不清。目前我区的行政执法队伍多达几十支，而且分属不同的条块主管部门，一方面城市管理责任主体不明，职权交叉，责任分散，工作缺乏相应压力;另一方面，个别执法领域却出现了执法真空。由于受本位主义观念影响和利益驱动，在具体工作中，不同部门的执法队伍往往对执法内容进行“筛选”，有利的争，无利的推，致使城市管理中的许多难点问题无法有效解决。如乱贴乱画小广告的“城市牛皮癣”整治问题、群众反映比较强烈的在居民小区内乱搭、乱建和改变住房用途经营酒店、旅馆、娱乐场所等问题。
（二）多头执法、重复处罚，执法扰民现象不同程度存在。由于行政执法部门众多，既横向分条，又纵向分层，且都拥有独立的执法队伍。各执法部门适用的法律法规各自不同，互相重叠，加之部门之间缺乏沟通、协调，往往造成重复执法、多头收费，“大盖帽”满天飞，执法效果不尽人意。如对农贸市场的管理，可能同时存在四、五支队伍进行执法检查和收费，但市场混乱现象却不能有效制止，出现 “七、八顶大盖帽，管不住一顶破草帽”现象，百姓对此十分反感。重复执法、多头收费，一方面造成了管理资源的浪费和行政执法效率的低下；另一方面，使一些管理相对人在缴纳上述收费后堂而皇之地占道经营、违法经营，致使一些违法违章现象长期存在，极大地损害了群众的合法利益和城市形象。
（三）执法队伍膨胀，整体素质和执法水平不高、执法装备资源分散。我区现有的各类行政执法队伍，人员成分复杂，文化水平相对较低，执法水平不高。据统计，目前我区各类行政执法队伍中，全日制大专以上文化程度的队员所占的比例不足10%；有的执法队伍中甚至没有一名法律专业毕业生；有的执法人员虽身处执法岗位，却对本部门常用法规了解不深，对其他法规更知之甚少；执法队伍滥用行政裁量权和行政不作为现象不同程度存在；装备落后、办案经费相对不足仍然较为突出，严重影响了行政执法的办案效率。如城管大队执法费用平均为每人每月120元，而先进地区执法办案经费平均每人每月约800元。
三、设立城市综合执法机构的法律依据和现实基础
上述问题的存在，在各地区具有普遍性，根本的原因是行政执法体制没有理顺，所以“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”成为国务院《依法行政实施纲要》的一项重要内容。《纲要》明确指出要：“继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心。”
（一）《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权制度。该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。相对集中行政处罚权制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中分离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使，以求在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。
（二）国务院进一步明确了相对集中处罚相关要求。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，明确了相对集中行政处罚权的范围，提出了进一步做好相对集中行政处罚权工作的有关要求。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕６３号）对进一步理顺行政管理体制，进行市、县相对集中行政处罚权试点改革作了进一步明确。
（三）试点省市的经验为我区改革提供了有利借鉴。目前，２0多个省、自治区的近百个大中城市和３个直辖市已经开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。青岛市人民政府也进行了城市管理综合执法的试点，出台了《青岛市城市管理综合执法试点方案》。上述省市试点经验做法给我区城市综合执法改革提供了有利借鉴。今年年初，工商、质检等7部门管理条块的理顺也为我区开展行政执法体制改革奠定了有利条件。
四、深化城市行政综合执法改革的建议
（一）指导思想、总体目标及思路。城市综合执法改革应该以“提高行政管理效能，降低管理成本，创新监管方式，增强管理透明度，切实保护公民、法人和其他组织的权益”为指导思想，以“整编队伍、整清职责、整合资源、整美环境”为目标，“打破机构框框，打破职能框框，打破人员编制框框”，以城管执法为主体，整合城管监察、卫生、工商、交通、规划、土地等执法队伍，设置综合执法机构，形成新的综合执法主体，行使相对集中的行政处罚权。
（二）综合执法机构定位。综合执法机构应综合行使多个部门的行政处罚权，以充分发挥综合优势，切实做到责任明确，权力集中，权责一致。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号文）及国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号文）等文件规定：集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。因此，区综合执法机构应作为管委（区政府）序列局之一，而非哪一个部门的内设机构。
（三）队伍整编，高起点组建一支精干高效的行政综合执法队伍。坚持新体制、新机制、新队伍、新面貌的组建方针，做到人员、授权、责任、制度、工作、经费“六到位”。切实加强队伍建设，对现有的各类执法队伍进行整编。一是要保证执法人员全部为行政编制。二是要保证执法人员年轻化、专业化、知识化，优先从懂法律的人员选拔，按照《国家公务员暂行条例》等规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。建立一支精简、统一、高效的城市综合执法队伍。
（四）职责整清，建立权责明确的行政执法格局。行政综合执法改革必须坚持决策职能和执行职能适当分开、管理职能和处罚职能适当分离的原则，由管委（区政府）制订《行政综合执法改革实施方案》，稳妥推进，批次纳入，理顺综合执法局与原各执法单位的业务关系，做到行政许可管理权和执法处罚权相分离，界定综合执法部门职责和范围。坚持权责一致的原则，权力的集中与责任的落实同步进行，凡集中行使的行政处罚权，原划出部门一律不再行使。
（五）资源整合，加大投入，切实提高行政综合执法的效率和水平。行政综合执法的力度和效果与投入有着直接的关系，当前我区在城市建设方面投入了很大的资金，使城市建设水平有了明显提高，但随着城市化进程的加快，管辖范围的拓展，城市公共管理的任务越来越重。由于城市管理的投入与城市建设的投入没能同步进行，从而使城市建设效益不能充分发挥出来。因此，要进一步加大综合执法办案经费的投入，执法经费由财政全额拨款，以保证满足执法工作正常需要。同时，坚决禁止以罚款、收费作为经费来源，坚持“收支两条线”，罚缴分离制度，杜绝滋生执法腐败。
(区政协委员 张宝良) | 