一、我国规划体制有待改进之处

　　1、中长期规划地位高但对其他规划的约束力和指导性都不够

　　目前，由国家有关职能部门代表国家编制的，影响广泛的规划，主要有①国民经济和社会发展中长期规划(简称中长期规划)、②城市总体规划、③土地利用总体规划、④城镇体系规划、⑤国土规划。

　　这些规划都具有较强的权威性，但各自法律地位不同。其中，中长期规划由全国人民代表大会审议通过，其内容具有最高的法律地位，但其编制和实施缺乏法律依据，因而其作用主要是指导性、参考性的。其他几类规划大都由政府部门审批，法律地位相对较低，但这些规划的编制和实施，都有相应的国家法律为依据，其中，城市规划有《规划法》，土地利用规划有《土地管理法》，由于其操作性强于中长期规划，因而其约束力也更强，权威性也强于中长期规划。

　　2、从规划的边界看，各类规划之间交叉明显，界限模糊

　　中长期规划最为广泛，涵盖了经济、社会、城乡建设、空间布局等各方面内容。城市总体规划侧重于产业、基础设施的空间布局，近年来城市总体规划有覆盖国民经济和社会发展规划的倾向。土地利用总体规划，目前一般在对用地行业发展预测的基础上，提出各行业、部门的用地供给和用地区位。但是，在确定土地的使用方向时，土地部门和经济社会发展规划部门以及城市规划部门衔接不够，常常出现矛盾。

　　规划交叉的原因，主要是法律上存在空白，时限上互不一致。目前，我国还没有一部规范国家各类规划关系以及规划主体、客体行为的法规。只是在有关法规中不系统地提到彼此之间的关系。如《规划法》要求：“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划统筹兼顾”。但是，由于各类规划开始编制的年限和规划本体的期限都不一样，从而导致事实上的难以参考。如特大城市的城市总体规划，国家规定的年限为20年，修订的年限各地随意性较大。而中长期规划，五年编制一次较为规范，但是每次规划的时限一般只有5年。而土地利用规划年限没有统一规定。上海目前的土地利用总体规划是1997年-2010年。

　　3、规划的性质和作用有待明确和调整

　　在计划经济时期，中长期规划是配置经济资源的法定文本，具有很强的法律效力和强制执行的特点。在有计划的商品经济时期，中长期规划无论在经济领域还是在社会发展方面，具有较强的计划经济色彩，仍然是配置经济资源的主要手段。在社会主义市场经济时期，尤其是“十五”计划，在许多场合被认为是引导社会资源配置的指导性文件，即不具有强制执行的要求，从而削弱了规划的操作性。从当前来看，中长期规划的主要矛盾在于，一方面经济规划的内容导向性不够，有政府为企业代劳的倾向；另一方面，对基础设施和社会公共产品的规划，又往往过于原则，过于强调战略性，操作性和实施性都不够。在减少了市场调节的经济类指标的同时，也减少了本来就是政府职责的公共产品指标和项目。

　　4、规划编制的科学性有待提高

　　总体来说，编制的主体仍然是计划部门的部分同志。一些重大指标、重要目标的提出，重要任务和重大项目的确定还缺乏科学的手段。对规划期的经济增长速度、GDP总量、产业结构比例、固定资产投资等重大指标作出预测，往往只能凭经验判断，或者根据上一级单位(如省一级的速度往往盯着国家的)，或者参考周边地区的，相互攀比，缺乏科学依据。

　　5、规划的重点不突出，面太广、线太长

　　从面上看，一个五年计划纲要，既包括经济发展，也包括社会事业、城乡建设，还包括精神文明、民主法治。几乎无所不包，面面俱到，看不出本阶段的特点和要重点解决的问题。规划中既涵盖市场可以做的(产业部分)，也包括政府要做的(公共产品)，还包括党委要做的(民主法治等)。从而削弱了规划的实施性，降低了规划的操作性。

　　6、规划期限缺乏弹性

　　“十五”计划的编制，明确了我国国民经济和社会发展中长期计划的期限，再一次把中长期发展计划确定为5年规划。这使国家和各省市经济社会发展五年计划期限与内容更加统一。在国家和各省市计划中都不再要求对未来更长一段时间的计划展望。其不足之处在于，一是五年规划缺乏20年乃至更长时间发展目标的支持，二是对产业发展、交通、电信、资源保护等都统一要求五年期限与行业特点不相符合，三是5年规划难以对城市规划、土地利用规划起到指导作用。

　　7、规划实施缺乏手段

　　目前，各地的中长期规划都没有进行任务分解，一项任务往往涉及到许多部门，缺乏考核对象，实施起来弹性较大，尤其是需要政府实施的公共产品的规划。而且规划的语言过于原则，规划指标与目标不配套，规划缺少项目支撑，规划与同级财政预算不挂钩，难以评估，难以实施。

　　8、规划审批和发布较为混乱

　　从国家和各地来看，计划纲要一般都由同级人大审议后发布。但各行业规划、部门规划往往各自为政，审议主体有的是同级政府，有的是本部门，有的往往不经审议就对外发布。各个部门发布的规划往往口径不一，冲淡了政府规划的权威性和严肃性。

　　二、规划体制改革的方向和重点

　　1、强化规划在公共产品领域的实施性和操作性

　　在社会主义市场经济体制下，经济社会发展规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，是国家宏观管理的重要手段，是规划期限内本级政府的行动纲领。规划既有战略性、宏观性，也有操作性和实用性。规划是政府制定的，也是管政府的。政府既要依法行政，也要依规划行事。在同一时期。各方面的工作安排和发展规划不得与同级人大审议通过的规划纲要相冲突。

　　中长期规划的作用包括两个方面。一是在经济发展方面，是制定经济政策的重要依据，是各企业和行业发展的重要参考，此方面的规划是导向性的、参考性的，不具备强制执行的要求；二是在交通、能源、资源环境、科技教育、卫生体育等公共产品领域，规划是今后5年工作的总体部署，具有强制性和实施性。

　　2、明确经济社会发展规划在各类规划中的主导地位

　　规划体制改革，必须明确界定经济社会发展中长期规划与国土规划、土地利用总体规划、城镇规划等的关系。

　　首先，国民经济和社会发展中长期规划是一切规划的龙头。各类规划所提出的目标、任务、重大项目的安排等不得与中长期规划相冲突，其它各类规划在上报上一级政府审批或对外公布之前，必须听取中长期规划的制定部门的意见，在其它规划的编制过程中，要有经济社会发展规划主管部门的参与，其它规划的期限不能超越经济社会发展规划。

　　第二，城市总体规划及城镇体系规划要侧重“落到地上”。其中有关城市性质、规模、长期发展目标、功能定位、产业发展方向、基础设施总量需求等方面内容应来源于中长期规划，城市规划重在将上述规划落到实地，指出其布局导向。

　　第三，土地利用规划，要重在为实现中长期发展规划的目标和任务提供用地保障。土地规划在预测产业发展、交通建设、城镇和工矿建设、农村住宅建设、城市绿化和农村造林等对用地的需求时，要依据中长期规划的内容。在编制土地利用规划的过程中，要吸收中长期规划编制部门的人员共同参与，土地利用规划在报送政府审批以前，必须听取中长期规划部门的意见。

　　3、淡化对产业发展的规划，强化公共产品规划

　　要适应市场经济发展的要求，充分发挥市场配置资源的基础性作用，突出规划期经济社会发展要解决的重大问题、重要举措，根据政府的职责，突出基础设施、公共福利方面的内容。其中：①经济发展，经提出指导性意见，只提出对未来一段时期产业结构调整、经济布局优化、企业组织结构(大中小企业)调整等方面的导向性意见，供企业和市场参考。②重大基础设施建设和资源环境保护，是政府主导型的规划领域，要提出未来二十年的发展目标和重大项目安排，以及未来五年的操作性目标和拟建项目。③科教文卫体等社会领域，既有公共产品，也有私人产品。一部分需要通过市场配置资源，一部分需要依靠政府财力通过政府行为加以实施。政府编制的规划要给出本区域二十年发展的长期目标和主要任务，以及未来五年需要实施的任务和项目。既有导向性的，也有实施性的。④区域发展规划。根据本规划区域内不同地区之间的经济、人文、自然条件的联系程度，确定区域划分，提出各区域的功能定位，提出跨区域的重大项目安排，提出有区别的区域发展政策。

　　4、缩短产业规划年限，拉长基础设施规划年限

　　总体来说，经济社会发展规划，根据领域的不同，规划年限要灵活设置，可部分拉长、部分缩短、部分不变。①对机场、铁路、城市轨道、公路、大范围调水、重大国土整治、港口、能源供应、科技发展等建设周期长、对地区发展影响大的领域，规划期限应延长到15-20年，和城市规划要求的年限一致，5年规划重在具体建设项目的安排。②部分社会事业规划，期限可以5年为限，不作变动。③对产业发展规划，由于市场变化快，政府难以准确预测未来5年的发展轨迹，规划年限缩短到3年，侧重于3年之内，政府可做些什么事。

　　5、强化规划衔接与协调，维护规划的严肃性

　　各级各类规划应当与相关规划进行衔接，未经衔接的规划，不得报请批准并公布实施。规划衔接遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划的原则。专项规划草案应发展规划主管部门，由发展规划主管部门负责与总体规划进行衔接；与其它专项规划相关的专项规划草案应与同级政府有关部门进行衔接；相关专项规划之间衔接不成的事项，由同级发展规划主管部门进行协调。

　　6、项目支撑、资金保障，强化规划实施。根据不同规划的实施主体的不同，采取不同的实施途径。

　　根据规划内容的变革，规划实施的主体包括企业主体型、政府主导型和社会参与型三类。企业主体型，作为经济发展领域的规划，政府不负责具体实施。政府主导型，为政府组织落实的实施性规划。要筛选一批重大项目，向社会公布，作为实施规划的重要支撑。对于没有运营收益的义务教育、基本医疗卫生等，要确保财政资金的到位；对有一定收益的项目，如收费公路、非义务教育等，政府主要通过扩大准入范围、减免税费、制定政策等，鼓励和吸引社会投资资金投入。公众参与型，精神文明建设、民主法制建设等方面规划的实施，则主要依靠广大人民群众的积极参与和自觉遵守。